2012-11-20 18:12:53

Để giá đất phù hợp với cơ chế thị trường

Bài viết đưa ra những điểm bản lề thực sự cần tiếp tục đổi mới và kiến nghị những giải pháp phù hợp cho việc hoàn thiện cơ chế quản lý và điều tiết giá đất trong sửa đổi pháp luật về đất đai.

Hiện trạng quản lý giá đất

Giá đất trên thị trường được định nghĩa là “giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường tại một thời điểm xác định là số tiền Việt Nam tính trên một đơn vị diện tích đất theo từng mục đích sử dụng hợp pháp, được hình thành từ kết quả của những giao dịch thực tế đã hoàn thành, mang tính phổ biến giữa người chuyển nhượng và người nhận chuyển nhượng trong điều kiện thương mại bình thường, không chịu tác động của các yếu tố gây tăng hoặc giảm giá đột biến không hợp lý, như đầu cơ, thiên tai, địch hoạ, khủng hoảng kinh tế, tài chính, thay đổi quy hoạch, chuyển nhượng trong tình trạng bị ép buộc, có quan hệ huyết thống hoặc có những ưu đãi và những trường hợp khác do Bộ Tài chính quy định” (khoản 2 Điều 1 của Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 17/07/2007).

Trên thực tế triển khai hệ thống tài chính đất đai, mặc dù pháp luật đã quy định giá đất của Nhà nước phải xác định phù hợp với giá đất trên thị trường nhưng quy định này không được thực hiện đầy đủ ở các địa phương. Tại hầu hết các địa phương cấp tỉnh, nhất là ở các khu vực đô thị phát triển, bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành chỉ bằng khoảng từ 40% tới 70% giá đất trên thị trường. Lãnh đạo của hầu hết các địa phương đều cho rằng cần một lộ trình thời gian nhất định mới có thể thực hiện được chính sách “một mức giá đất” nhằm tránh hiện tượng sốc giá đất đối với các dự án đầu tư. Mặt khác, các địa phương cũng muốn giữ mặt bằng giá đất thấp để tăng tính hấp dẫn của môi trường đầu tư.

Trong hoàn cảnh khi bảng giá đất do Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp tỉnh quy định hàng năm chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường, Chính phủ đã quy định, UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để quyết định lại giá đất cụ thể cho phù hợp trong 4 trường hợp: (1) Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; (2) Nhà nước cho thuê đất; (3) phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; (4) doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất (Điều 11 của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009; khoản 12 Điều 1 của Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 17/07/2007; khoản 2 Điều 4, khoản 1 Điều 5 và Điều 6 của Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006). Ngoài ra, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 101/2005/NĐ-CP, ngày 03/08/2005 về định giá mà nội dung chủ yếu có liên quan đến định giá đất.

Từ năm 2004, Chính phủ tiếp tục giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về định giá đất cho Bộ Tài chính, cả việc quản lý đối với hệ thống giá đất của Nhà nước (gồm khung giá đất do Chính phủ ban hành và bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành) và hệ thống dịch vụ định giá đất trên thị trường. Đến năm 2007, Chính phủ lại giao nhiệm vụ quản lý định giá bất động sản cho Bộ Xây dựng, trong đó có định giá đất. Lúc này đã xuất hiện sự chồng chéo về nhiệm vụ định giá đất giữa Bộ Tài chính và Bộ Xây dựng. Đến năm 2009, Chính phủ lại tách đôi nhiệm vụ quản lý nhà nước về định giá đất: quản lý nhà nước về hệ thống giá đất của Nhà nước được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường; nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với dịch vụ định giá đất trên thị trường vẫn tiếp tục giao cho Bộ Tài chính.

Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị Nhà nước thu hồi đất được Chính phủ đặc biệt quan tâm, liên tục đổi mới cho phù hợp với cơ chế thị trường. Trung bình, cứ một đến hai năm Chính phủ ban hành một nghị định điều chỉnh những khía cạnh có liên quan đến cơ chế tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị Nhà nước thu hồi đất. Nghị định đầu tiên điều chỉnh lĩnh vực này là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Tiếp theo là Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 và gần đây nhất là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

Sau mỗi một nghị định mới ban hành, mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi được nâng cao hơn nhưng cơ chế định giá đất vẫn chưa có quy định cụ thể để vận hành rộng rãi trên khắp các địa phương.

Thành quả và bất cập

Giá đất hình thành trên thị trường là một quy luật tất yếu, đó là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất khách quan trên thị trường. Việc Nhà nước quy định hoặc quyết định giá đất phù hợp giá đất trên thị trường cũng là một bước đổi mới tiến bộ, tạo ra một ngữ cảnh không có nguy cơ tham nhũng, một môi trường hoạt động kinh tế bình đẳng. Mặc dù Luật Đất đai đã quy định giá đất của Nhà nước phải phù hợp giá thị trường, nhưng cả khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh đều thấp hơn giá đất trên thị trường khá nhiều. Nhiều UBND các thành phố lớn đều cho rằng không thể đưa bảng giá đất lên cao hơn vì khung giá của Chính phủ rất thấp. Luật Đất đai có quy định giá đất của Nhà nước được sử dụng vào tất cả mọi mục đích, nhưng vì bảng giá đất quá thấp nên Chính phủ đã phải quy định UBND cấp tỉnh phải quyết định giá cho phù hợp thị trường trong 4 trường hợp gồm Nhà nước giao đất, Nhà nước cho thuê đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước có giá trị quyền sử dụng đất. Đây là một quy định hợp lý của Chính phủ cần xem như một thực tiễn đã được kiểm định để điều chỉnh lại Luật Đất đai.

Chính phủ đã quy định 4 trường hợp mà UBND cấp tỉnh phải quyết định giá đất cho phù hợp thị trường, nhưng chưa có hành lang pháp lý đối với quá trình hình thành quyết định giá đất phù hợp thị trường. Cụ thể là chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường, cơ quan nào có thẩm quyền quyết định giá đất, cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về giá đất và cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về giá đất. Đây chính là những nguyên nhân chính gây nên tình trạng thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài, làm tổn hại về kinh tế trong quá trình đầu tư phát triển, làm mất tính hấp dẫn của môi trường đầu tư vào Việt Nam, làm tăng lượng khiếu kiện của dân về giá đất.

Do chưa có quy định cụ thể về quy trình xác định giá đất nên mỗi địa phương cấp tỉnh đưa ra cách giải quyết khác nhau, đại đa số trường hợp đều có biểu hiện nặng về áp đặt giá đất theo quyết định hành chính, thiếu phù hợp với các quy luật kinh tế của cơ chế thị trường. Tại hầu hết các dự án đều chưa đạt được tính đồng thuận của những người bị Nhà nước thu hồi đất về giá đất áp dụng để tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất phát triển khá mạnh trong thời gian gần đây nhưng chưa có hành lang pháp lý để quản lý thống nhất. Hiện nay, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính cùng có thẩm quyền quản lý dịch vụ này theo những khung pháp luật khác nhau và các quy định cụ thể khác nhau.

Giá đất trên thị trường ở Việt Nam thường không được ghi nhận trên các giấy tờ chính thức. Trên hợp đồng chuyển nhượng, giá đất chỉ ghi khoảng 1/10 giá thực đã thống nhất. Hiện nay, chỉ có kết quả đấu giá đất trong thực hiện nghiêm túc là phản ánh đúng giá thị trường. Các trung tâm, doanh nghiệp định giá thường phải ghi nhận giá thị trường qua thông tin gián tiếp từ các trung tâm môi giới, trên các trang báo quảng cáo bất động sản hoặc tự tới mặc cả giá với các chủ muốn bán… Tình trạng này gây ra trước hết là thất thu thuế và các rủi ro rất lớn trong giao dịch bất động sản.

Giá đất ở Việt Nam quá cao so với giá các hàng hóa khác. Đây là hoàn cảnh rất bất lợi cho phát triển kinh tế, chuyển dịch đất đai phục vụ công nghiệp hóa, đô thị hóa và giải quyết nhà ở cho người lao động. Nhà nước hiện nay sử dụng chính sách quy định giá đất thấp để hạn chế bớt những khó khăn do giá đất cao, không áp dụng các chính sách điều tiết khác như tác động vào quan hệ cung - cầu hoặc đánh thuế hợp lý. Luật thuế có liên quan tới đất đai thường được xem xét riêng biệt, không gắn với pháp luật đất đai nên tạo ra nhiều bất cập trong chính sách thuế. Cách quy định giá đất của Nhà nước thấp luôn tạo nên nguy cơ tham nhũng trong quản lý đất đai và khiếu kiện của dân có liên quan tới thu hồi đất ngày càng tăng.

Kiến nghị đổi mới chính sách

Từ những nghiên cứu ở trên có thể đặt ra việc đổi mới khung pháp luật về quản lý giá đất như sau:

Một là, sự thừa nhận của pháp luật đối với giá đất trên thị trường

Sự tồn tại của giá đất trên thị trường là một yếu tố khách quan. Pháp luật đã thừa nhận quyền chuyển nhượng đất đai trên thị trường thì cũng phải thừa nhận giá đất gắn với chuyển nhượng đó. Vấn đề phức tạp hơn là làm sao để giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp thị trường khi giá đất có nhiều biến động cả không gian và thời gian. Vấn đề này sẽ xem xét tiếp ở phần sau, nhưng để làm mọi việc theo bất kỳ cơ chế nào thì chúng ta cũng cần một hành lang pháp lý để buộc giá đất trên thị trường phải xuất hiện trên các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Có làm được điều này thì chúng ta mới có được một cơ sở dữ liệu giá đất trên thị trường và từ đó mới có cơ hội xác định giá đất của Nhà nước theo một quy tắc nào đó để đạt được nguyên tắc phù hợp thị trường.

Theo kinh nghiệm ở các nước, Luật Đất đai cần có quy định về quyền tiên mãi của Nhà nước đối với quyền sử dụng đất. Quyền này được áp dụng đối với mọi hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất trước khi các bên được quyền thực hiện, cũng có thể được áp dụng đối với mọi thửa đất dựa trên giá đất do người sử dụng đất đăng ký. Trong hoàn cảnh Việt Nam hiện nay, quyền này chỉ nên áp dụng tại các đô thị phát triển (loại 3 trở lên) và vùng quy hoạnh thành đô thị phát triển để tránh đi các phức tạp trong triển khai tại những nơi dân trí còn thấp.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã có quy định này, cần có thêm quy định tiếp về phạm vi áp dụng.

Hai là, sự hình thành giá đất của Nhà nước và phạm vi áp dụng

Giá đất của Nhà nước có thể vẫn để dưới dạng khung giá của Chính phủ và bảng giá của UBND cấp tỉnh. Nhiều ý kiến thảo luận đã tập trung vào vấn đề “cần hay không cần khung giá đất của Chính phủ”. Sự thực, ý kiến thảo luận này cũng không phải là nội hàm của vấn đề. Thực tế hiện nay là các đô thị phát triển đang để giá đất của Nhà nước quá thấp và lấy lý do vì khung giá đất của Chính phủ để quá thấp. Vậy giải pháp phải là điều chỉnh lại khung giá đất của Chính phủ sao cho phù hợp với giá đất trên thị trường.

Một vấn đề mang tính bản chất hơn là thực hiện nguyên tắc “giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp giá đất trên thị trường”. Để bàn về việc thực hiện nguyên tắc này, chúng ta cần xem xét phạm vi áp dụng giá đất của Nhà nước. Luật Đất đai cần quy định giá đất của Nhà nước được áp dụng để tính các loại thuế, phí, mức phạt hành chính có liên quan tới đất đai, các trường hợp khác đều phải định giá đất cụ thể tại thời điểm thực hiện. Về nguyên tắc, nên đặt phạm vi áp dụng giá đất của Nhà nước bao gồm các trường hợp mà giá đất đó thấp hơn giá thực tế trên thị trường cũng không thiệt hại cho dân.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có đưa ra 2 phương án, đề xuất nêu trên chính là phương án 2 của Dự thảo.

Khi đã xác định phạm vi áp dụng giá đất của Nhà nước thì có thể đặt ra chu kỳ xác định giá đất của Nhà nước là 5 năm; giá đất của Nhà nước là giá trung bình theo không gian có cùng mức giá trị trong thời gian 5 năm trước đó. Khi đã có cơ sở dữ liệu về giá đất trên thị trường thì việc xây dựng khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh không gặp khó khăn gì.

Ba là, hành lang pháp lý đối với việc định giá đất phù hợp thị trường trong những trường hợp không áp dụng giá đất do Nhà nước quy định

Hiện nay, Chính phủ đã quy định 4 phương pháp định giá đất: phương pháp thu nhập, phương pháp so sánh, phương pháp thặng dư và phương pháp chiết trừ. Bộ Tài chính đã ban hành Tiêu chuẩn quốc gia về định giá đã quy định thêm 2 phương pháp định giá nữa là phương pháp chi phí và phương pháp lợi nhuận. Trên thực tế, phương pháp thu nhập đang được áp dụng để định giá đối với đất nông nghiệp làm cho giá đất nông nghiệp được xác định rất thấp, thấp hơn giá đất nông nghiệp chuyển nhượng trên thị trường tại những khu dân cư hoặc tại những khu vực đất nông nghiệp được quy hoạch chuyển thành đất phi nông nghiệp. Chính phủ đã quy định thêm phần hỗ trợ (lớn hơn phần được bồi thường) đối với nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp, nhưng nhiều người bị thu hồi đất nông nghiệp vẫn chưa hài lòng. Mặt khác, trên thực tế đang có nhiều phương pháp định giá mới (dưới dạng cải tiến các phương pháp định giá hiện hành) sẽ khó có thể được áp dụng vào thực tế. Ở hầu hết các nước, pháp luật có quy định trên nguyên tắc giao cho Hiệp hội định giá quy định chuẩn định giá, bao gồm cả phương pháp định giá sao cho phù hợp chuẩn quốc tế hoặc chuẩn khu vực.

Như vậy, giải pháp đưa ra là giao cho Hiệp hội định giá quy định về tiêu chuẩn định giá, bao gồm cả phương pháp định giá. Hiện nay, Việt Nam chưa quen với cơ chế giao cho các hiệp hội nghề nghiệp có thẩm quyền quyết định về tiêu chuẩn nghề nghiệp, các thẩm quyền này vẫn giao cho cơ quan hành chính của Nhà nước vì cho rằng các hiệp hội nghề nghiệp không đủ năng lực. Cách tư duy này cần được đổi mới cho phù hợp với cách quản lý phổ cập hiện nay trên thế giới.

Vấn đề tiếp theo cần quan tâm là hoàn chỉnh hệ thống khung pháp luật cho hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất. Hiện nay ở Việt Nam, dịch vụ định giá đất đai và bất động sản do các trung tâm định giá thuộc Bộ Tài chính, Sở Tài chính và các doanh nghiệp được phép hành nghề định giá thực hiện. Các doanh nghiệp được phép hành nghề định giá khi có đủ số lượng định giá viên được cấp phép hành nghề (theo quy định của Bộ Tài chính là 3 định giá viên, theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản là 2 định giá viên).

Hiện nay, cơ quan có thẩm quyền ban hành các quyết định cuối cùng về giá đất là UBND cấp tỉnh, kể cả trường hợp có tranh chấp hoặc khiếu nại về giá đất. Đây là một cơ chế không tạo được tính hợp lý, trung lập và công bằng trong định giá đất. Các cơ quan hành chính thường nghiêng về quyền lợi của Nhà nước hơn là nghiêng về quyền lợi của người bị thu hồi đất.

Trên cơ sở kinh nghiệm của các nước, giải pháp đưa ra là áp dụng cơ chế Hội đồng để quyết đinh giá (Chính phủ quyết định thành lập Hội đồng định giá đất đai và bất động sản cấp quốc gia và UBND cấp tỉnh quyết định thành lập Hội đồng định giá đất đai và bất động sản cấp tỉnh). Hội đồng cấp tỉnh có thẩm quyền: ban hành quyết định về giá đất đai, bất động sản; ban hành quyết định giải quyết lần đầu đối với tranh chấp giá đất đai, bất động sản; quyết định cấp chứng chỉ hành nghề cho định giá viên về đất đai, bất động sản mới đăng ký hành nghề. Hội đồng cấp quốc gia có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về giá đất do Hội đồng cấp tỉnh quyết định; giải quyết lần cuối đối với tranh chấp giá đất đai, bất động sản; quyết định cấp chứng chỉ hành nghề cho định giá viên bậc cao về đất đai, bất động sản. Điều quan trọng là thành phần của Hội đồng phải bao gồm chủ yếu là các định giá viên có cấp hạng cao. Giải pháp này cho phép giảm nguy cơ tham nhũng và giảm khiếu kiện của dân về giá đất.

Cuối cùng, Luật Đất đai cần bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục thực hiện quyết định giá đất phù hợp thị trường. Bước thứ nhất phải sử dụng dịch vụ định giá và đó là cơ sở đề xuất giá đất. Việc lựa chọn tổ chức nào cung cấp dịch vụ định giá cần phải công khai và dựa trên cơ sở của sự đồng thuận giữa các bên có liên quan. Toàn bộ hồ sơ được gửi cho Hội đồng định giá đất đai và bất động sản cấp tỉnh để quyết định.

Điều tiết giá đất cho phù hợp với nhu cầu phát triển của từng giai đoạn là nhiệm vụ của bộ máy quản lý. Cho đến nay, công cụ được sử dụng là điều chỉnh quan hệ cung - cầu về đất thông qua quy hoạch sử dụng đất và điều chỉnh các sắc thuế có liên quan đến đất đai nhằm điều tiết lợi ích. Kinh nghiệm ở nhiều nước khác cho thấy “thuế cao thì giá đất thấp mà thuế thấp thì giá đất cao”./.